近日，应急管理部组织编制了《乡镇（街道）和村（社区）应急预案编制管理百问百答》（以下简称《百问百答》），旨在更好地服务广大基层，实实在在地帮助基层解决应急预案编制管理工作中的疑点难点问题，提高基层应急预案质量。
《百问百答》定位于为乡镇（街道）和村（社区）开展应急预案编制管理工作“解疑释惑”，分别从预案类型、编制程序、编制内容、预案管理等四个方面，梳理了101个问题及其解答。
即日起，赣州市应急管理局官方网站陆续发布相关问题及解答。
（1）坚持依法行政，全面履行职能。乡镇（街道）编制应急预案是法律法规、政策文件明确规定的职责。《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》明确要求，细化乡镇（街道）应急预案，做好风险研判、预警、应对等工作；《中共中央办公厅 国务院办公厅关于进一步提升基层应急管理能力的意见》中强调要“坚持党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”，并对加强预案编制和演练提出明确要求；《中华人民共和国突发事件应对法》第二十六条规定，地方各级人民政府应制定相应的突发事件应急预案并按国务院有关规定备案；《突发事件应急预案管理办法》第十五、二十五、二十六、二十八条，分别对乡镇（街道）应急预案内容、审批、备案、发布等作出了明确规定。（2）衔接上级预案，贯通基层基础。乡镇（街道）应急预案是我国应急预案体系的重要组成部分和基石。乡镇（街道）作为最基层的行政机关（派出机构），需要完善应急管理体制机制，发挥本级应急预案承上启下的作用，向上衔接县级应急预案的要求和任务，发挥好先期处置职能作用；向下连接村（社区）应急预案，细化具体应对措施和分工。（3）牵引应急准备，指导处置救援。乡镇（街道）应急预案是指导乡镇（街道）应对突发事件的制度安排，是总结固化突发事件应对经验做法的需要。一方面，作为突发事件发生后指导处置救援的主要规范，重点明确组织体系、任务分工、应急响应、工作流程、主要措施等；另一方面，作为日常牵引应急准备的工作计划，对突发事件应对所需的人力、物力、财力等应急资源和能力保障等作出安排，明确责任主体和资源调配流程。
（1）作为基层党委政府组织应对突发事件的工作方案，关键要落实好属地责任。乡镇（街道）是基层政权组织，应当健全完善基层应急管理组织体系，通过编制应急预案，强化属地责任，构建多方参与的社会动员响应体系和应急机制，确保在突发事件发生后，及时报告突发事件信息，迅速组织动员有关单位和群众开展预警避险、自救互救、转移安置，发挥好基层第一响应作用。（2）作为组织突发事件先期处置的行动类应急预案，务必简明实用可操作。县级党委政府对本行政区域内突发事件的应对工作全面负责。乡镇（街道）主要任务是对突发事件先期处置等环节工作进行安排部署，根据各自事权和应急能力，组织本地区相关单位做好突发事件风险研判、预警、应对等工作，所编制应急预案要简明实用，重点规范乡镇（街道）层面应对行动，细化信息汇总上报、先期处置措施、转移避险安置等内容。（3）作为完善基层大安全大应急框架下应急指挥机制的制度载体，明确指挥关系与响应流程。明确党政领导班子成员和相关单位职责，细化应急预案，衔接上级应急指挥机构，在事发先期统一组织、指挥、协调突发事件应急处置工作，确保上下贯通、有效衔接、一体应对。
乡镇（街道）应急预案体系构成通常包括本级综合（总体）应急预案、专项应急预案，所辖村（社区）应急预案、有关单位应急预案，以及应急工作手册、应急队伍行动方案、应急处置卡、预案管理制度等支撑性文件。乡镇（街道）可结合实际简化本地区应急预案体系构成，将专项应急预案、支撑性文件等并入综合应急预案，或者作为综合应急预案的附件。2023年8月，应急管理部办公厅印发了《乡镇（街道）突发事件应急预案编制参考》和《村（社区）突发事件应急预案编制参考》，提出了基层应急预案体系构成及主要内容建议，为乡镇（街道）、村（社区）编制应急预案提供“菜单式”服务和参考借鉴。
4．乡镇（街道）综合（总体）应急预案是什么，有何区别？（1）综合（总体）应急预案基本概念。乡镇（街道）综合（总体）应急预案是组织应对突发事件的总体制度安排，是综合应急预案和总体应急预案的合并表述，是实践中基层应急预案的两种不同形式，二者定位总体一致，但形式和内容有所差异。目前，全国各地的乡镇（街道）所编制的应急预案既有综合应急预案，也有总体应急预案。如果选择制定总体应急预案，应当配套编制专项应急预案；如果选择制定综合应急预案，应当既有总体应急预案相关内容，还要增加若干专项应急预案的执行规定，即总体应急预案与若干个专项应急预案合并编制。（2）总体应急预案框架及内容。乡镇（街道）总体应急预案围绕突发事件事前、事中、事后全过程，主要明确应对工作的总体要求、事件分类、预案体系构成、组织指挥体系与职责，以及风险防控、监测预警、处置救援、应急保障、恢复重建、预案管理等内容。如北京、天津、广东、湖北、黑龙江等地乡镇（街道）通常选择编制总体应急预案。（3）综合应急预案框架及内容。乡镇（街道）综合应急预案基本框架在总体应急预案基础上，通常在正文中增加分灾种处置措施章节，或者在附件中增加有关专项处置方案及其他内容，具体内容可结合实际合并简化或者调整完善。
5．乡镇（街道）选择总体应急预案还是综合应急预案？乡镇（街道）根据本地区实际自主确定编制总体应急预案还是综合应急预案。（1）编制综合应急预案。针对人口相对较少、突发事件风险较为单一的乡镇（街道），建议合并编制综合应急预案。（2）编制“1个总体+N个专项”。对于灾害类型多、人口聚集、风险高的乡镇（街道），建议选择总体应急预案和若干专项应急预案组合的方式。例如，黑龙江省乡镇（街道）应急预案普遍采取“1+6+N”模式，即“1项总体应急预案+6项共有专项应急预案+N项特有专项应急预案”。（3）编制“1个综合+N个专项”。对于已选择编制综合应急预案的乡镇（街道），根据上级有关部门要求和实际需要，还可针对本地区高发频发的突发事件及情况复杂短期内难以控制消除的重大突发事件风险隐患或重要通用任务，单独编制个别专项应急预案。
乡镇（街道）专项应急预案是乡镇（街道）为应对某一类型或某几种类型突发事件，或者针对重要目标、重大活动等专项工作而预先制定的涉及多个部门职责的工作方案。
乡镇（街道）专项应急预案框架内容一般包括预警信息传播、任务分工、处置措施、信息收集报告、现场管理、人员疏散与安置等。具体形式、要素和内容，可结合实际灵活确定，也可聚焦现场应急处置，简化编制为专项应急处置方案，力求简明实用、操作性强。
乡镇（街道）可以结合实际，将专项应急预案简化为专项应急处置方案或在综合应急预案中体现为分灾种应急处置措施，目的是聚焦现场处置或明确特定类型突发事件的应对措施。
（1）专项应急处置方案。是乡镇（街道）综合应急预案的附件，重点明确突发事件的处置主体、程序、详细措施等。专项应急处置方案内容简单、操作性强，可采取表格、流程图等方式呈现。
（2）分灾种应急处置措施。是乡镇（街道）综合应急预案的正文部分，重点描述若干特定类型突发事件的处置措施。
一般包括本单位应急工作手册、应急队伍行动方案、应急处置卡、预案管理制度等。（参考《乡镇（街道）突发事件应急预案编制参考》“6其他应急预案及支撑性文件”。）
此外，所有独立编制的、侧重于指导突发事件应对的细化方案、流程或应急预案管理类文件，通常也作为应急预案的支撑性文件。
应急工作手册通常包含履行岗位职责、执行具体任务所需要的关键信息，将相关职责任务具体化、流程化、岗位化，落实到内设机构和具体负责人，突出实操性。《突发事件应急预案管理办法》第十七条提出，应急预案涉及的有关部门、单位等可以结合实际编制应急工作手册。
乡镇（街道）应急救援队伍行动方案也称行动方案，《突发事件应急预案管理办法》第十七条对其作出了要求。
乡镇（街道）所属的应急救援力量应结合实际，针对需要参与突发事件应对的具体任务编制行动方案或预案，侧重明确队伍启动响应、现场组织指挥、工作程序、注意事项等内容，确保执行具体任务时快速响应，高效行动。
应急救援队伍行动方案可使用图表等方式予以简化，如应急救援队伍力量编成及任务分工表，包含任务地点、编成单位（队伍分组）、物资器材、抢险任务（工作程序和内容）、责任人（组织指挥）和注意事项等内容。
乡镇（街道）应急处置卡是用来规定某一具体岗位、具体职责和响应措施的卡片式文件，包含一系列简明扼要的响应措施，能够指导该岗位人员的具体行动，帮助重点岗位工作人员高效、有序应对突发情况。
应急处置卡通常由乡镇（街道）应急管理领导机构及其工作小组等有关负责人员、应急救援队伍负责人等重要岗位人员编制使用，如网格员、灾害信息员、护林员、协管员等承担特定应急职责任务的人员，通常可列为应急预案的附件。（参考《乡镇（街道）突发事件应急预案编制参考》“6其他应急预案及支撑性文件”。）
（1）负责人牵头组织。乡镇（街道）应急预案一般由乡镇（街道）主要负责人或指定负责人牵头成立编制工作组，组织所属机构、有关单位、上级部门派出机构等人员，制定工作计划，开展应急预案编制工作。
（2）相关人员积极参与。应急预案编制工作组可由具备一定政策理论水平、应急处置专业知识或突发事件处置经验，熟悉本地区情况、本单位现有资源与职责范围，熟悉应急预案编制过程和方法，能够把握突发事件应对需要、代表其部门或机构提出切实可行意见的人员参加。建议有关编制人员通过学习、培训、调研，观看应急处置纪实的视频、研究同类突发事件处置案例，邀请有现场处置或应急预案管理经验的人员指导等方式，提高应急预案编制水平。
乡镇（街道）应急预案编制程序包括成立应急预案编制工作组、资料收集、案例分析、风险识别、应急资源调查、应急预案编写、征求意见和审议发布等步骤。（参考《乡镇（街道）突发事件应急预案编制参考》“3编制程序”。）
（1）预案编制前开展准备工作。乡镇（街道）成立编制工作组，确定编制责任人，明确编制小组工作职责和任务分工，并开展资料收集、风险识别、应急资源调查、典型案例分析等前期准备工作。（《突发事件应急预案管理办法》第二十一条明确规定编制应急预案应当“在开展风险评估、资源调查、案例分析的基础上进行”。）
（2）预案编写时把握定位及结构。根据本地区主要风险和应急工作实际，统筹考虑相关领域、相邻地区可能发生的突发事件类型及后果影响，确定所编制应急预案的种类、功能定位，明确相应的基本结构及要素，进而研究编写应急预案。
（3）预案初稿形成后征求相关方意见。结合实际需要征求相关部门、单位及有关人员的意见建议，并进行修改完善，最终形成的预案文本要按程序审议发布。
预案修订时，涉及组织指挥体系与职责、应急处置程序、主要处置措施、突发事件分级标准等重要内容的，按照上述程序组织进行；仅涉及其他内容的，修订程序可根据情况适当简化。
（1）收集必要资料。根据需要收集有关应急管理法律法规、技术标准、突发事件典型案例以及应急预案管理有关要求等材料，收集上级单位制定的应急预案模板范本。
（2）识别主要风险。在应急管理、消防救援、林草、水利、自然资源等部门的指导下，识别本地区主要突发事件风险及可能造成的危害程度和影响范围等，明确主要风险，提出针对性风险管控和应急处置建议。乡镇（街道）可结合实际组织所属村（社区）集中力量一并开展风险识别和应急资源调查。
（3）调查应急资源。依据风险识别结果和应急工作需要对本地区应急资源状况进行调查，摸清应急资源底数，确保资源充足且能及时到位。必要时，可以开展应急能力评估、调查毗邻地区应急资源等相关工作，还可引入第三方专业机构共同开展应急能力评估与应急资源调查工作，确保成果的客观性和全面性。
（4）分析典型案例。整理乡镇（街道）参加突发事件处置的相关案例，分析相关领域的典型案例。必要时可构建突发事件情景，梳理应对流程、职责任务和处置措施。
（1）风险清单。本地区面临的主要突发事件风险清单包括风险类型、点位、影响的设施、人群和功能，如水电气热通信等重要基础设施、重点人群等信息。（2）救援需求。所在地区与突发事件应对相关的限制条件，以及影响处置救援的关键需求和瓶颈点，如地理环境及气象特征、道路通行能力限制等。（3）管理职责。乡镇（街道）应急管理职责任务与上级要求。（4）应急资源。可用的应急救援队伍、专家、物资装备、医疗资源、交通运输、避难场所和通过改造可以利用的应急资源状况，明确应急资源的具体来源和调配方式。（5）处置要求。上级政府应急预案及有关法律法规、政策文件规定中关于乡镇（街道）的预警响应、指挥处置相关保障等相关事项。
（1）可优先选择所在地上级应急管理部门编制下发的本地区乡镇（街道）应急预案编制模板或者范本。（2）可参考《乡镇（街道）突发事件应急预案编制参考》“4综合(总体)应急预案、5专项应急预案”。
需要做风险评估。《突发事件应急预案管理办法》第二十一条明确规定，编制应急预案应当“在开展风险评估、资源调查、案例分析的基础上进行”。
考虑到乡镇（街道）的职责和能力水平限制，风险评估工作可以简化为风险识别。有条件的乡镇（街道）可组织所属村（社区）集中力量一并开展风险评估或风险识别。上级有关部门组织开展风险评估等形成的成果，可提供基层单位借鉴使用。
