近日，应急管理部组织编制了《乡镇（街道）和村（社区）应急预案编制管理百问百答》（以下简称《百问百答》），旨在更好地服务广大基层，实实在在地帮助基层解决应急预案编制管理工作中的疑点难点问题，提高基层应急预案质量。
《百问百答》定位于为乡镇（街道）和村（社区）开展应急预案编制管理工作“解疑释惑”，分别从预案类型、编制程序、编制内容、预案管理等四个方面，梳理了101个问题及其解答。
乡镇（街道）需在上级有关部门的指导下，识别和描述本地区存在的风险，排查并确定各类风险源、风险点、事故隐患、薄弱环节、具体管理问题、重点防护目标等。风险识别过程一般包括：
（1）识别风险类别。识别乡镇（街道）可能面临的风险类型，包括自然灾害（如洪涝、干旱、地震）、事故灾难（如交通事故、火灾）、公共卫生事件（如疫情）和社会安全事件（如群体性事件）等。
（2）排查风险控制点位。针对风险类别，确定本地区主要风险点位，制定相应的控制措施，明确工作任务和责任。
（3）确定风险控制清单。根据具体风险管理工作任务，对已分析和排查出的风险控制点位进行必要的筛选、排除和调整，形成清单。
（1）历史数据资料分析。该方法适用于各类风险。
（2）系统（或流程）分析。对于重要的城市运行系统（如水、电、气、热、交通、通信等），有条件的地区可以运用系统分析方法对每一环节可能出现的不利情况进行全面排查列举。也可借鉴事件树分析方法的思路，按事件发展的时间顺序，系统分析事件可能产生的各种后果，定性地了解整个事件的动态变化过程。
（3）专家经验和讨论会。通过征求内部、外部专家意见，开展自由联想讨论（头脑风暴法）、座谈和调研等方法，列举可能出现的不利情况。该方法适用于各类风险，特别适用于缺乏历史数据、无法开展系统（流程）分析的风险类型。
（4）信息收集与事件研判。通过有针对性的信息收集（包括公开的媒体信息、情报工作、村（居）民意见反馈等）获取最新信息，对事件有关现状和趋势作出判断。可根据不同阶段所面临的不同问题，制定有针对性的信息收集要点，通过研判当前形势和发展趋势，列举可能出现的各类不利情况。该方法适用于各类风险。
（1）绘制风险地图。将识别的风险和隐患点位标注在有关地图上。
（2）推演灾害情景。分析乡镇（街道）面临的现实威胁、未来可能的灾害情景。
（3）梳理应急措施。梳理对应突发事件情景下的应急措施。
（4）明确资源需求。明确应急措施所需的资源需求。
（5）确定管控责任。根据突发事件类型和现场应急处置需要，结合各部门法定职能，明确职责分工和责任人，落实防控措施，并做好突发事件信息报告。
（1）应急物资和装备。调查本地区已有应急物资和主要装备的类型、数量、性能、存放位置、运输和使用条件、管理责任人及联系方式。
（2）应急避难场所。调研梳理本地区应急避难场所的位置、容纳人数、管护目标、安置要求、启用条件等。
（3）应急救援队伍。调查基层应急救援队伍的人数、负责人、联系人及联系方式、救援类型与专长、驻地位置等。
（1）收集案例。乡镇（街道）整理收集本地区突发事件应对与处置的相关案例。
（2）借鉴经验。借鉴国内外同类突发事件处置工作的成功经验和有效做法。
（3）梳理任务。按照突发事件时间线，梳理应对流程、职责任务和处置措施，将经过验证的、最简明实用的应急处置流程、措施和方法吸收到应急预案中。
推荐基于“情景构建－任务－能力”分析的应急预案情景构建方法。情景构建是以“情景－任务－能力”为主线的分析方法，能够通过情景推演、应急任务和应急能力的梳理分析，明确事件情景应对流程、职责任务和应对措施，进而为应急预案的编制提供科学依据。
有条件的乡镇（街道）可结合实际针对难以消除、控制或防不胜防的主要风险开展应急预案情景构建工作。在具体预案编制之前和过程中，设想并模拟推演乡镇（街道）面临的某一特定类别突发事件的影响范围、危害程度、次生衍生灾害链及其应对过程、任务清单、资源需求、队伍需求、外部救援需求等，作为乡镇（街道）具体专项应急预案处置流程和任务设置的依据。
（1）要参照有关法律、法规、规章、标准及其他有关规定，依据基层政府（或授权）职能履行，立足自身组织体系、应急资源、队伍和能力、灾害事故等实际情况，借鉴典型案例和成功经验。
（2）要结合实际，明确综合性工作安排，灵活设定应急预案体系、框架要素、响应程序和处置措施。
（3）要符合上位应急预案要求，承接上级等有关应急预案赋予的职责任务；同时，指导本地区村（社区）、有关单位应急预案的编制，提出具体要求，确保相关应急预案协调衔接。
（1）乡镇（街道）专项应急预案编制前，要通过梳理风险点位，在预案中有针对性地提出风险监测预警和应急处置措施；梳理可用应急资源，摸清底数，明确该类突发事件可调用的资源，查找应急能力方面的不足，并在预案中说明应急保障等情况。
（2）乡镇（街道）专项应急预编制过程中，要参考综合（总体）应急预案和上级政府及其部门相关应急预案确定框架结构，结合实际简化有关编制要素，充实专项行动安排、具体处置措施和附件材料。
例如，河南省基层防汛应急预案强调要做到“六清”，重点灾害类型清、隐患点位重点人群底数清、预警信号响应措施清、应急队伍装备器材清、避险转移安置方案清、险情灾情上报途径清。
（1）不同情景及事件级别下接报出动流程、力量编成及指挥协同关系。
（2）应急响应任务、具体对策措施和实施步骤，包括在相关应急指挥机构组织下开展紧急抢险救援、人员疏散转移、秩序维护等先期处置工作，配合国家综合性消防救援力量、专业应急救援力量做好应急处置和保障工作，协助做好善后处置、物资发放等工作。
（3）通信联络、物资装备、人员运输、自身防护等保障措施。
根据需要，还可增加以下内容：
（1）定期开展应急训练、演练。
（2）接报出动、业务培训、应急预案演练、抢险救援等工作记录台账。
（3）参与属地乡镇（街道）、村（社区）组织的安全应急知识传播和宣教工作。
（1）组织体系设计。组织机构与指挥体系要与上级组织指挥体系做好对应或衔接。
（2）信息报告与预警。信息报告与预警要在时限、内容、报告对象等方面做好衔接。
（3）职责任务。职责任务要在任务分工、落实等方面做好衔接。
（4）其他方面也需按照上级预案的要求做好衔接。
应当结合实际需要，征求预案涉及的上级相关部门（单位）、村（社区）、本地区有关企事业单位、物业公司、相关救援队伍等的意见建议，加强与相关应急预案的协调衔接。（参考《乡镇（街道）突发事件应急预案编制参考》“3.4征求意见”。）
鼓励乡镇（街道）在应急预案编制过程中组织桌面推演。桌面推演的形式简单，成本低，在应急预案编制阶段，针对应急预案的主要环节进行推演、检验，可及时发现预案编制内容的不足并修改完善，提高预案的准确性和操作性。
有条件的乡镇（街道）在应急预案编制完成后，可根据实际需要，邀请相关领域专家进行评审，对应急预案的合规性、完整性、适用性、操作性和衔接性等方面提出建议，提升应急预案的规范化和应急处置工作水平。条件不具备的，可简化专家评审程序和要求。
应当由应急预案牵头编制的部门组织审议，通常由乡镇（街道）党委（党工委）、乡镇(街道)政府(办事处)审议通过，主要审议内容包括合规性、完整性、适用性、操作性和衔接性等方面。
（1）乡镇（街道）综合（总体）应急预案应当以乡镇（街道）党委（党工委）、乡镇（街道）政府（办事处）名义印发，乡镇（街道）其他类别应急预案可根据上级有关要求和实际确定。（《突发事件应急预案管理办法》第二十五条。）
（2）应当在正式印发后20个工作日内向本单位以及可能受影响的其他单位和地区公开。（《突发事件应急预案管理办法》第二十八条。）
（3）乡镇（街道）应急预案内容有关涉密或不予公开的部分可以删减后向社会公开。
（1）确定预案体系。乡镇（街道）应结合本地区突发事件应对实际，综合考虑历年突发事件发生情况、所处地区自然环境特点以及风险识别结果，按照实际工作需求和上位应急预案要求，确定本地区的应急预案体系。
（2）选择预案模式。确定采用“总体+专项”应急预案模式或者综合应急预案模式。
（3）筛选内容要素。根据应急预案编制类型，确定应急预案框架和要素及关联的预案支撑性文件。
（1）编制目的。明确编制和实施应急预案要达到的具体目的。
（2）编制依据。简述应急预案编制所依据的法律、法规、规章、标准和规范性文件以及相关应急预案等，并按照文件类型、层级等有序排列。
（3）适用范围。说明应急预案适用的空间范围、适用对象等。
（4）工作原则。内容应简明扼要、明确具体，要体现出本地区的应急工作特点。
乡镇（街道）也可结合本地区实际，将本部分调整为“总体要求”。
（1）法律、法规、规章和规范性文件。包括《中华人民共和国突发事件应对法》《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》《中共中央办公厅 国务院办公厅关于进一步提升基层应急管理能力的意见》《突发事件应急预案管理办法》，以及防洪、气象、自然灾害防治、安全生产、消防、公共卫生等有关方面的法律、法规、规章和规范性文件。
（2）上级文件和上位预案。主要是指国家有关部门、地方党委和政府及其有关部门发布的相关文件、上位预案、制度标准等。
（3）其他有关要求。
（1）依法规范。编制程序、框架要素和主要内容符合有关法律法规标准等，符合上级政府应急管理相关制度规范。
（2）简明实用。立足乡镇（街道）组织体系、应急资源、队伍和能力、灾害事故等实际情况，借鉴典型案例和成功经验，灵活设定应急预案体系、框架要素、编制程序、响应程序和处置措施，体现先期处置特点，力求简洁明了、切实可行。
（3）上下衔接。符合上位应急预案要求，承接上级等有关应急预案赋予的职责任务，指导本地区村（社区）、有关单位应急预案的编制，衔接相关应急预案，体现系统性。
乡镇（街道）应急组织体系的具体组成形式及表述内容应当根据本单位组织机构设置和上级党委政府有关要求确定，在应急预案中通常按照应急管理领导机构、成员单位、应急工作组等结构，编写应急组织机构相关内容。（参考《乡镇（街道）突发事件应急预案编制参考》“4.2应急组织体系”。）
（1）明确应急管理领导机构及职责。在应急预案中通常明确由党委（党工委）统一领导本地区有关应急组织和突发事件应对工作，或者牵头设立应急管理领导机构，负责落实上级决策部署、完善应急管理机制、组织编制应急预案、落实风险排查防控措施、组织预警及处置行动、加强培训演练及应急准备等突发事件应对工作。《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》强调，乡镇（街道）应当“健全基层应急管理组织体系”“健全常态化管理和应急管理动态衔接的基层治理机制”。
（2）明确承担具体任务的专门工作力量。应急预案中应具体说明承担本乡镇（街道）综合应急管理工作的机构，确定具体承担值班值守、信息综合、预案管理等岗位责任人及主要职责（《中华人民共和国突发事件应对法》第二十二条）。同时，明确承担预警信息传播、应急处置救援、风险防控等职责的单位、机构及主要职责。
（3）明确应急工作组及具体职责。考虑到乡镇（街道）组织机构设置不同，面临的风险、可调用的资源、队伍等有很大差异，应急工作组的设置通常结合突发事件类型和现场应急处置工作需要自主确定，需明确具体职责及负责人。（参考《乡镇（街道）突发事件应急预案编制参考》“4.2.3应急工作组”。）
